公租房建设的“重庆样本”

日期：2012-02-05 作者：admin 来源：瞭望 中国财富网 推荐：股民学院

　　实现“住有所居”目标，既要借助市场这只“看不见的手”，又要用政府“看得见的手”建保障性住房托底

　　文/《瞭望》新闻周刊记者

　　杨维成刘健徐旭忠

　　重庆，这个正在如火如荼推进城乡统筹综合配套改革的直辖市，率先在全国提出大规模建设公共租赁住房(以下简称“公租房”)：从2010年开始，用3年时间建设4000万平方米公租房，解决200万城市中低收入群体的住房困难。

　　2012年，在已经开工建设2800余平方米的基础上，重庆又提出新建1350万平方米公租房，对之前的规划进行“加码”。

　　在这样的背景下，以公租房为核心的住房供应“重庆样式”——“双轨制”住房供应理念、土地供应融资模式、运营管理机制等，为我国住房制度改革和完善提供了新思路；也为城镇化推进中的民生改善和可持续发展提供了一个实践“样本”。

　　住房保障“全覆盖”

　　今年60岁的康庄美地公租房小区承租人叶文萍做梦也想不到，自已能住上环境优美的小区房。叶文萍曾是江北城的居民，与老伴的月收入3000元左右，一直靠租房度日，所租房屋破烂不堪，阴暗潮湿，火灾隐患严重。听说政府建公租房的消息后，她抱着试试的心态申请了一套50多平方米的公租房，幸运地被摇中了。

　　“政府建公租房，真是把问题解决到我们心坎里了，这才是真正关心老百姓疾苦，要不我们一辈子都住在破房子里！”叶文萍感慨地说。

　　在重庆，与叶文萍一样通过公租房实现“住房梦”的困难群体，目前已有30万人，4000余万平方米公租房全部建成后，将为超过200万的中低收入群体解决住房困难。

　　1998年住房制度改革以来，货币分房逐渐取代住房实物分配，大量存量住房按房改价出售，同时，商品房的供应占比逐步提高，扭转了住房供应短缺的局面，老百姓的居住条件得以较大改善。但是，对低收入群体的住房供应，尽管有廉租住房、经济适用住房以及危旧房、棚户区、城中村改造安置房等形式进行保障，但保障面不到总人口的10%，事实上形成了住房供应主要靠市场来解决的“单轨制”。

　　在单轨运行的过程中，由于房价上涨过快等多方面原因，低收入群体无力购房问题日益凸显，特别是那些既享受不到廉租住房保障，又买不起商品房人群的住房问题。

　　“住房是老百姓最大的民生问题”，中共中央政治局委员、重庆市委书记薄熙来说，“我们党要赢得民心，就要为老百姓盖房子，努力实现‘居者有其屋’。”

　　重庆市市长黄奇帆强调，居住权是人的一项基本权利，住房不同于一般商品，它兼具商品和保障的双重属性。要实现“住有所居”目标，应跳出单纯的市场思维，既要借助市场这只“看不见的手”推动中高档商品住房的合理配置，又要用政府“看得见的手”建保障性住房托底，实行城市住房供应的“双轨制”。

　　重庆的基本思路是：30%～40%的中等偏下收入群体，由政府提供的公共租赁住房和棚户区、城中村改造的安置房予以保障；60%～70%的中高收入群体由市场提供的商品房解决，并对高端商品房和投机性炒房采取相应的遏制措施，形成“低端有保障、中端有市场、高端有约束”的制度体系，逐步实现住房保障的全覆盖。

　　这其中，公租房建设是最关键一环。重庆市规划，自2010年起的3年内，建设4000万平方米公租房，解决200万城市中低收入群体的住房问题。

　　大规模集中建公租房，短时间建那么大体量的公租房，房屋质量又如何保证？

　　重庆市国土资源和房屋管理局局长张定宇介绍，在公租房建设中，从规划选址、户型设计、小区环境、配套设施等，都精心设计，力求让中低收入群体生活得舒适，有尊严。

　　按照“均衡布局、适于就业、配套完善、环境宜居”的原则，重庆公租房布局在一、二环之间的21个大型聚居区内，这些聚居区均有产业支撑，可提供就业岗位。周边的交通等市政设施与项目建设同步，配套设施齐全。

　　为保障工程质量，重庆市建立了一整套公租房建设质量标准体系和安全管理体系，严格执行招投标制、工程监理制和合同管理制，科学合理安排建设时序，认真把好设备材料进场、施工工艺、试验检测、工程验收等各个关口。

　　本刊记者在新投入使用的康庄美地公租房小区看到，尽管已是隆冬季节，栽种了桂花、竹子、银杏、红枫等树种的小区依然生机勃勃。

　　“大账与小账”

　　大面积建设公租房，意味着资金的大规模投入，土地从哪里来，资金如何保障？

　　重庆公租房建设有两个重要“认识”：一是多算民生“大账”，少算土地财政“小账”，留地于民；二是搭建融资平台，用“真金白银”将公租房建设目标落到实处，花钱为民。

　　敢于舍弃“土地财政”，以划拨方式供应土地是重庆公租房建设的一个亮点。自2002年开始，重庆就建立了土地储备中心，对土地市场进行宏观调控。2003年，又在土地储备中心的基础上，建立了政府主导型的土地储备供应机制，将土地牢牢掌握在政府手中。近几年，重庆通过工业结构调整、旧城拆迁等方法，储备土地几十万亩，仅主城区就从储备土地中拿出3万亩用于建公租房。

　　地有了，钱从哪里来？

　　首先，由于公租房用地不收土地出让金，客观上降低了公租房建设成本。以民心佳园为例，占地504亩，根据这个小区的地理位置，目前土地的市场出让价格为每亩600万元左右，土地出让金应超过30亿元。而以划拨方式供应的价格为每亩42.6万元，总价仅为2亿多元。地方政府少收入土地出让金28亿多元，也就是公租房建设节省了成本28亿余元。

　　其次，重庆市构建了政府先导、社会补充的投融资格局。据测算，3年建4000万平方米公租房，约需现金投入1100多亿元。重庆按财政投入和融资贷款3:7的比例，采取“1＋3”模式筹措资金。“1”是指财政投入约300亿元，包括中央专项补助、本级财政支出、土地划拨、税费减免等补助方式。“3”是除财政投入外的800亿元融资贷款，通过社会渠道，如银行贷款、住房公积金贷款、社保基金贷款等融资筹集。从实际操作看，自2010年以来，重庆市已累计到位公租房建设资金394.5亿元，其中中央补助和市级财政资金231亿元，通过银行贷款、住房公积金贷款、社保基金贷款等筹集163.5亿元。2012年，重庆还将通过国有企业、保险机构等非银行类机构获得融资近500亿元，将继续争取住房公积金贷款40亿元，实现公租房建设“不差钱”。

　　“3年1100亿”的现金支出，如果运作不得当，势必会成为政府的沉重包袱。这也是一些地方对建保障性住房“想建又怕建”的重要原因，但在重庆决策者眼中，公租房是一笔优良资产。

　　为确保融资收益和资金安全，重庆建立了租售并举、动态平衡的偿债机制。具体来看，重庆公租房建设大约需要社会融资800多亿元，这部分资金主要通过3个渠道逐步偿还：一是按10%的比例配建商业设施，以市场价出售，可回笼资金400多亿元；二是承租5年后，出售约1／3有限产权的公租房，可回收资金400多亿元；三是租金收入，在扣除维护和管理费用后仍有盈余，可用于平衡贷款利息。

　　规范前门堵住后门

　　大规模建设公租房，如何公平公正地分配？张定宇告诉本刊记者，为确保公租房“阳光分配”，重庆创新手段和模式，建立房管、民政、社保、工商、税务等多部门共享的信息平台，及时向社会公开公租房房源信息，形成部门联动，提高审核准确度和效率。同时，通过“对外公示＋社会监督”的办法，将公租房置于政府管理和民众监督之下。

　　2011年，重庆市对已竣工验收的公租房组织了四次公开摇号配租，保障家庭达到8.2万户，其中，主城户籍住房困难家庭占40.1%，大中专及职校毕业新就业人员和外地来主城工作人员占24.3%，本市进城务工人员占35.6%；家庭人均月工资收入2000元以下的占92.7%，2000～3000元的占5.95%，3000元以上的仅占1.35%。

　　重庆设计了一整套严密的准入和退出机制，特别强调要加强“后门”的退出管理，严防利益输送，真正让公租房成为服务中低收入群体的“民心工程”。

　　重庆市明确将公租房保障对象界定为三类人：一是本市无住房或人均住房建筑面积低于13平方米的住房困难家庭；二是大中专及职校毕业后新就业的无住房人员，他们有住房需要，但暂时还没能力买商品房。三是进城务工及外地来渝工作的无住房人员。这三类对象特征明确，不易浑水摸鱼，实际操作简单。

　　对于公租房保障对象的界定，最初的条件是：单身人士月收入不高于2000元，家庭人均月收入不高于1500元。但重庆市2010年职工家庭工资及财产性收入人均2992元，1500元的标准实际上将许多买不起房的人挡在“高门槛”之外。在广征民意的基础上，重庆取消了这一收入标准限制。

　　防止公租房出现利益“黑洞”的关键是要堵住“后门”。黄奇帆介绍，重庆对公租房的退出机制进行了制度设计，特别规定公租房不得进入二手商品房市场交易，购买人需要转让的，由政府回购。“只要管住了公租房上市交易的闸门，就不会发生利益输送。”

　　重庆市还设计了惩罚性的强制退出机制。对于提供虚假信息骗取公租房租住，擅自转租、转售、出借和抵押公租房，空置房屋或欠交房租6个月以上，以及违反租赁合同的，承租人或购买人所占有的公租房都将被强制收回，其行为将记入个人信用档案，5年内不得申请公租房。

　　一个“支点”撑起多重效益

　　重庆市推出不收土地出让金的公租房，财政收入减少，从短期账面看“吃亏”了，实际并非如此。

　　主动放弃卖地生财的“小账”，通过大规模建设公租房，解决了就业者的居住问题，还进一步改善投资环境，吸引了更多人才汇聚和企业投资。重庆市政府更看重的是这笔科学可持续发展的“大账”。

　　黄奇帆从投资、就业、消费的角度给记者算了几笔细账：未来十年，重庆主城区人口将增加400万，假定有20万人是投资者，人均投资是100万元，可以增加产业性资金投入2000亿元。假定20万家企业年平均营业额400万元，全年总产值就高达8000亿元，仅营业税就达500亿元之多。另外，400万人就业，按年收入4万元计算，将拉动消费1000多亿元。

　　同时，重庆城乡统筹改革步伐在加快，到2020年城镇化率由目前的27%提升到60%，这就意味着会增加1000万城镇居民。在部分地区“民工荒”的背景下，公租房为这部分“新市民”撑起强大的住房保障网，就留住了劳动力这一重要的发展资源。

　　重庆工商大学校长杨继瑞说，过去几年房价飙升，逼走了众多就业者，自然也逼走了众多创业者。公租房能够解决就业者的居住问题，相当于改善投资环境，可吸引更多企业来渝投资，由此增加的财政收入，可能远远超过在公租房方面的支出。

　　另一方面，“公租房上市，会把‘夹心层’人群吸引过去，有利于引导更多人转变住房观念，觉得‘租房比硬着头皮买房生活得更好’。如此一来，商品房市场上的需求就会减少，从而抑制部分投资性或投机性购房需求。”重庆大学建设管理和房地产学院院长任宏认为，由于公共租赁房的租金是市场价的60%，随着大量公租房逐渐上市，其周边商品房的租金势必受到拉动，将会直接影响租赁投资投机性需求，有利于稳定房地产市场。□

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